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    半月談2020年第3期：破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“體制性困局”

    周少來

    近年來，在縣、鄉(xiāng)體制（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能與責(zé)任方面，出現(xiàn)了眾多“體制性困局”，影響著基層治理的績效和現(xiàn)代化水平。

    面臨“體制性困局”，只有全面深化改革，在法律與體制上賦予地方政府更多的治理自主權(quán)，理順省、縣、鄉(xiāng)的制度關(guān)系，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)體制，才是提升基層治理現(xiàn)代化的根本之路。

    權(quán)責(zé)不等：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉(zhuǎn)

    一級政府、一級權(quán)力，有多大的權(quán)力，就承擔(dān)相應(yīng)的多大責(zé)任，權(quán)責(zé)對等和權(quán)責(zé)分明，是現(xiàn)代政府科層制管理的基本原則。但在現(xiàn)行的行政管理體制中，“權(quán)力金字塔”的體制架構(gòu)，從根本上決定了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，“壓力型體制”由來已久。近年來，為完成各種“限時型”任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“壓力型體制”下失衡運轉(zhuǎn)，權(quán)責(zé)不等現(xiàn)象進(jìn)一步凸顯。

    按照現(xiàn)行授權(quán)慣例，國家法律和行政法規(guī)規(guī)定的各項執(zhí)法權(quán)賦予的最終實施單位，基本都是縣級政府及其職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然承擔(dān)著各項行政事務(wù)的落實權(quán)，但并無行政事務(wù)的執(zhí)法權(quán)，如土地、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、社會治安等方面，縣級相關(guān)職能部門才有相關(guān)法律和條例授予的執(zhí)法權(quán)。

    縣級政府及其職能部門，都有權(quán)力通過各式各樣的行政責(zé)任書，把本應(yīng)由本職能部門負(fù)責(zé)完成的各項黨政任務(wù)，逐項逐條地下放到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但有關(guān)項目資金和項目驗收的最終實質(zhì)性權(quán)力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣級政府及其職能部門下達(dá)的各項任務(wù)，分解量化的責(zé)任狀，只能無條件照單接收，少有討價還價的余地?？h級的各個專項辦公室和職能部門，都掌握著大量的專項資金和資源，并直接影響著各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終評比和干部升遷。它們都是任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不敢得罪的“絕對上級部門”。

    由是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日益嚴(yán)重的權(quán)責(zé)失衡中，一路蹣跚負(fù)重前行。

    “層層加碼”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失衡運轉(zhuǎn)的隱形邏輯

    “層層傳導(dǎo)壓力”，這是中國趕超型現(xiàn)代化能夠?qū)崿F(xiàn)歷史性提速的關(guān)鍵機(jī)制，也是發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢的關(guān)鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。

    特別是近年來在黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、信訪維穩(wěn)主體責(zé)任、環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、公共安全主體責(zé)任等方面，各級干部一再感受到各種責(zé)任“壓力山大”，這也是各級干部拼搏創(chuàng)新的精神動力。

    但是，各項政策和工程任務(wù)的具體完成，需要下級政府來推進(jìn)和落實?？h級政府及其職能部門，具有權(quán)力回旋余地，在下傳任務(wù)壓力的同時，自覺不自覺地把相關(guān)責(zé)任搭便車式地順路“打包”，下傳給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，權(quán)力回旋余地相比之下極為有限。因此，“層層傳導(dǎo)壓力”的行政任務(wù)執(zhí)行過程，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責(zé)任下卸”的雙重傳導(dǎo)過程?！皩訉蛹哟a”機(jī)制也就在政策任務(wù)的下傳中，無形變?yōu)椤皩訉酉滦敦?zé)任”機(jī)制。

    錢少事多：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政拮據(jù)中無法自主

    “一級政府、一級財政”，這是公共財政管理的基本原則，也是一級政府自主職能發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)保障。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)與行政事務(wù)增多的此消彼長，在近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中格外凸顯。

    由于“層層下傳”的財政壓力，加之本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的空間有限，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展都在悄悄地負(fù)債前行。幾年前甚至幾十年前，前任甚至前前任的領(lǐng)導(dǎo)，通過各式各樣方式借的各種債務(wù)，后任和現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)也根本“挖”不清楚，更無“欠債要還”的動機(jī)動力。在一些不發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各種債務(wù)正在如滾雪球似的越來越大。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如此拮據(jù)，財力如此緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要負(fù)責(zé)的各種任務(wù)，也如滾雪球般越來越多。從大類來說，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通安全、公共秩序、環(huán)境保護(hù)、外來人口管理等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須負(fù)責(zé)的大事。計劃生育、學(xué)校危房改造、創(chuàng)建省市先進(jìn)教育鎮(zhèn)、公路改造與擴(kuò)修、信訪維穩(wěn)、精準(zhǔn)扶貧、防霾減排……統(tǒng)統(tǒng)在“一票否決”考核之列。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要有一項工作被“一票否決”，其他工作做得再好，也可能白搭。

    “前途無亮”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍穩(wěn)定性令人擔(dān)憂

    當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)展前途或晉升空間已呈“制度性窄化”趨勢，根本的制度激勵機(jī)制嚴(yán)重不足。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，幾乎都是從上面和外鄉(xiāng)（按回避原則，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人不能任職）調(diào)來的，最多任期兩屆，許多人工作的根本動力是調(diào)往縣里當(dāng)副縣級干部，或到重要局當(dāng)局長。一般趨勢是，越年輕的書記、鎮(zhèn)長，未來晉升的空間越大，工作動力就越大。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，其工作動力也主要與其職業(yè)前景相關(guān)。副職中年齡較大的干部，如果看不到晉升的希望，其工作動力就可能嚴(yán)重受阻。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部，也就是副科級以下干部，工作時間長、年齡大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晉升已到天花板，工作動力嚴(yán)重不足。

    事業(yè)編的干部，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)所謂“七站八所”的技術(shù)性干部，如農(nóng)技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。各地干部人事制度中，有所謂行政編制與事業(yè)編制的“隔離規(guī)定”，即事業(yè)編制不能直接提升為行政編制。所以，事業(yè)編的干部，其工作動力普遍嚴(yán)重不足。

    大學(xué)生志愿者和選調(diào)生，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中最年輕的面孔，但不少人是受就業(yè)壓力所迫，暫時來鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工作經(jīng)歷中的跳板，隨時準(zhǔn)備考研或考公務(wù)員離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

    總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的動力構(gòu)成和激勵機(jī)制各不相同。而從一般的體制性因素來考察，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體狀況是：職業(yè)前景不佳，晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差。這些制度性限制，嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的穩(wěn)定性和積極性。

    全面深化改革，走出“體制性困局”

    當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉(xiāng)各種體制關(guān)系，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“權(quán)、責(zé)、利”對等協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，充分賦予其更大的自主性和能動性。

    賦予地方政府管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的更大自主權(quán)。全國3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地域特征和發(fā)展?fàn)顩r千差萬別。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入有的高達(dá)十幾億元，常住人口幾十萬，相當(dāng)于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口只有幾千人，勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規(guī)劃、自主管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方面，應(yīng)賦予省、縣兩級政府更多的地方發(fā)展自主權(quán)。在推進(jìn)“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)的地方，可以試點探索“鎮(zhèn)變市”改革，實行“縣管市（鎮(zhèn)級市）”體制。

    縣級政府應(yīng)進(jìn)一步“強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”?？h級政府應(yīng)下放更多財權(quán)、人權(quán)與事權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正成為一級“權(quán)責(zé)完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級各個職能部門的編制，擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制和人員，切實改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“半政府”狀態(tài)。四川成都大邑縣政府已將200多項各個職能部門的管理權(quán)限，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大力推進(jìn)“強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點改革。

    增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的能動性。在“強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的同時，大幅減少各級各式考核檢查和檢查評比。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力、財力、人力得以保障的基礎(chǔ)上，成為有充分自主權(quán)力和自主空間的完備政府，自主規(guī)劃和實施切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的各項公共工程和公共服務(wù)。

    改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件和工資待遇，激發(fā)年輕干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。大幅提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資待遇，進(jìn)一步拓寬年輕干部的晉升空間。規(guī)定縣級以上的公務(wù)員入職，必須有3年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷。

    拓寬基層民眾民主參與，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的制度機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家直接與基層民眾“對接”，基層民眾也最能了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的業(yè)績和干部的好壞。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)的民眾監(jiān)督等方面，應(yīng)開拓制度化機(jī)制渠道，引入基層民主力量，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運行在民主法治的軌道上。（本文作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員）（刊于《半月談》2020年第3期）